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                                      深圳文化体制改革的历程与走向
                                      2014年12月26日

                                      杨立青
                                       
                                       
                                        摘要  改革开放以来,深圳文化体制改革也经历了地方探索和配合中央改革两个阶?#21361;?#24182;在“大文化”管理体制改革等方面取得了很大成效。但受制于我国整体的体制环境,深圳文化体制改革也存在诸多需要破解的深层次体制障碍。深圳的改革经验表明,在未来走向上必须以存量改革和增量改革并举的方式,才能推动我国文化体制改革的进一步深化。
                                        关键词 文化体制改革;深圳;存量改革;增量改革
                                       
                                        改革开放以来,作为我国体制改革和社会转型的重要组成部分,文化体制改革自党的十六大后开始提速,尤其是党的十七届六中全会以文化改革发展为主题,提出实现文化大发展大繁荣、建设文化强国的战略目标,对深化文化体制改革提出了新的历史要求。对于文化体制改革而言,作为制度的供给者,中央政府规定了改革的目标、道路及激励方式,提供改革的推动力;同时通过制定全国通用的原则来指导改革,但这些原则只能是方向性的,而改革?#23548;?#39046;域的地区和行业差异在加速扩大,中央政府不得不通过放松管制以扩大地方政府和行业的自主权。
                                      [①]因此,来自地方政府的改革行为、动向深刻地影响我国文化体制改革的整体状貌和改革的具体进程。在此我们之所以选择深圳为例,是因为作为经济特区,深圳不仅在经济体制改革上曾走在全国前面,而?#20197;?#25991;化体制改革上也因起步较早,在我国文化改革发展中具有一定地位。从案例分析角度探讨深圳改革的成败得失,无疑对深化我国文化体制改革具有积极的启示意义。
                                       
                                        一、深圳文化体制改革的历程
                                       
                                        从改革历程来看,有学者系统地回顾了1978年以来我国文化体制改革的阶段性进展,如陈世香将改革进程划分初始创新、试点推动、普遍推动等三个阶段。[②]傅才武等则提出了两阶段分期:1978—2004年为国有文化系统的“体制内”改革目标和路径探索阶?#21361;?#20854;特色是形成了计划调控与市场主导双元结构和双轨并存的体制格局;2005年?#20004;?#20026;全面性的深化和拓展阶?#21361;?#20854;主要标志是国家层面以产权改革为核心的文化政策变动,放宽了非公有制经济市场准入的条件,体现出一个由增量变革到存量改革的?#26102;?#29305;征。以2005年全国文化体制改革试点结束以及政府、社会改革力量在国家最高层的汇合为标志,改革进入到由两大行动集团的力量共同推进改革、实现集成创新的新阶段。[③]

                                        由于我国改革开放采取的是“经济特区—沿海开放城市—内陆”的梯度战略,这决定了深圳文化体制改革在演进路径上具?#24515;?#31181;先导性。相比于其他城市,深圳文化体制改革具有不少优越条件,如作为一座年轻城市,深圳历史包袱不重,文化事业单位数量和规模较小,年轻人多,退休人员少;国有文化企事业单位成立晚,运作机制相对较灵活;毗邻港?#27169;?#35266;念较新,受传统计划体制的影响较弱等。更重要的是,深圳市场经济发达,较早进行的经济体制改革所积累的经验,为文化体制改革提供了良好的外部条件。因此,假如说我国文化体制改革的基本方向是建立与社会主义市场经济相适应的文化体制,那么深圳从一开始就以其市场化取向引领了我国文化改革发展的潮流。这或许是深圳对我国早期文化体制改革的一大贡献。

                                        一般来看,根据所涉及的内容与性质,文化体制可划分为两类系统,即宏观管理体制与微观管理体制。前者主要是指党委、政府、文化市场与文化企事业单位的结构状况与相互关系,后者则主要是指文化企事业内部的组织架构和运行机制。[④]而依据中国改革的通常演进路径来考察,则可从中央和地方关系出发,把深圳文化体制改革的历程大致划分为两个阶段。

                                        第一阶?#21361;?#20174;1980年成立特区到2000年,以“大文化”管理体制的建立为标志,为深圳文化管理体制改革的地方探索时期。

                                        在80年代,深圳的文化管理主要是?#25351;础?#27839;袭在“文革”中受到破坏的传统体制。由于深圳是个新成立的经济特区,以经?#23186;?#35774;为中心,文化建设主要还处于打基础阶?#21361;?#21508;类文化设施、文化机构及发展框架还在搭建中,文化管理体制也相对简单。当时所谓“八大文化设施”的兴建,一方面?#24471;?#25991;化建设开始受到一定的重视,另一方面?#33756;得?#24403;时文化主体的?#29616;?#32570;乏。随着八大文化设施的落成,各种文化事业单位也相应设立,它们成为政府文化行政管理的主要对象。与此同?#20445;?#38543;着深圳市场化改革的进行,一些体制外文化现象?#37096;?#22987;出现,如全国第一家账篷歌舞厅。正是基于当时国办文化服务的?#29616;?#32570;乏,在深圳几乎是自然地生长出一个体制外的文化市场,它既是经济发展和文化消费相伴而生的必然结果,也是市场经济在文化领域的?#30001;臁?br />
                                        在传统计划体制下,是没有真正的“市场”可言的。而深圳文化市场的出现,特别是特区歌舞厅文化的风靡全国,无疑给传统文化管理体制出了一个难题。1987年,文化部等部门联合发布《关于改进舞会管理的通知》,正式解除了对曾引起众多争议的营业性舞会厅的禁令,赋予其合法地位;1988年又联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,明确使用了“文化市场”概念。为了加强对快速发展的文化市场的管理,深圳1989年成立了全国第一个文化市场综?#29616;?#27861;队伍,开始在文化、广播电视、新闻出版、版权等九大门类的文化市场实行综?#29616;?#27861;,改变了文化市场管理权被不同部门分割而“上面三国演义,下面诸侯混战”的局面,[⑤]为全国推进文化市场综?#29616;?#27861;改革提供了有益经验。

                                        由于深圳的文化发展从一开始就是从“体制内”和“体制外”两个维度同时展开的,这就决定了深圳必须探索建立一?#24535;?#31616;高效、协调运转的宏观文化管理体制。1989年,借助当时深圳第四次行政体制改革把一些专业管理机构合并为综合管理机构之机,制定出台了新的文化体制改革方案,其成果集中体现在文化管理体制上,即将“小文化”管理改为“大文化”管理,成立深圳市文化委员会,较早在全国建立起集文化艺术、新闻出版、广播电?#23588;?#20301;一体的“大文化”管理架构,几块牌子一套人马,实行小政府、大社会运作。[⑥]深圳“大文化”管理体制的创建,不仅对深圳文化发展意义重大,而且对后来全国文化行政管理体制的“大部制”改革也产生了积极影响。

                                        在“大文化”管理体制基本建立的同?#20445;?#38543;着深圳国办文化机构系统的基本成型以及非国办文化机构的大量涌现,文化体制改革自然就从宏观管理体制?#30001;?#21040;微观管理体制改革中?#30784;?br />
                                        微观管理体制改革,大致可从“体制内”和“体制外”两个层面描述。前者主要是指文化事业单位改革,其主要突破口是国办表演艺术团体改革,因为这些团体既有文化事业单位的属性和身份,又有面向市场的赢利功能和动机,改革相对容易推动。此外,深圳财政供养的市属表演艺术团体只有三个(交响乐团、粤剧团、歌舞团),历史包袱不重,因此其内部改革主要是以提高激励、效率为核心,推行聘用制,改革分配制度,形成责、权、利相结合和内部业务?#35745;?#21150;法,提高?#21644;?#33402;术水准和综合效益。相比之下,由于相关配套改革滞后,其他行政性、公益性文化事业单位改革,在此时期并无实?#24066;?#31361;破。另一方面,由于国办文化?#21644;?#25968;量少,公共服务供给不足,而深圳的迅速发展?#20013;?#25104;了巨大的文化需求,加上移民城市的“藏艺于民”特点,使得社会兴办的文艺团体在深圳蓬勃发展,深圳由此探索出一条从“政府办文化”转向“社会办文化”的新路,并形成了“政府宏观调控、事业微观搞活、社会共建共享”的改革发展格局。[⑦]

                                        第二阶?#21361;?001年?#20004;瘢?#20197;深圳成为全国文化体制改革综合试点地区为标志,为中央统筹推动、深圳配合改革时期。

                                        2001年,伴随传统文化体制在市场经济条件下的弊端日益凸显和中国?#23588;隬TO所面临的外部压力,文化体制改革在中央层面受到空前重视。2002年党的十六大提出了“抓紧制定文化体制改革的总体方案”的要求,2003年中办和国办转发了《关于文化体制改革试点工作的意见》,正式确定上海、深圳等9个省市为文化体制改革综合性试点地区。深圳文化体制改革自此进入一个统筹推动、综合配套的新时期。

                                        中央和地方政府的互动?#24378;?#23519;中国改革进程的关键视角。2001年年9月,国务院体改办领?#23478;?#27714;深圳在文化体制改革方面进行超前探索,11月深圳决定成立文化体制改革领导小组及其办公室(文改办),并由文改办牵头起草了《关于深化文化体制改革的总体方案》等“1+4文件”,2003年起草了《深圳市文化体制改革综合试点工作方案》上报中央并获原则同意。[⑧]自此深圳文化体制改革获得了前所未有的综合配套推进力度。这不仅体现在《深圳市文化发展规划纲要》等重要政策文件的出台,也体现在大力推进文化产业发展上。自2000 年党中央首次正式提出“文化产业”以来,深圳结合文化体制综合试点改革,近年陆续出台了《深圳市文化产业发展促进条例》等文化产业改革文件,其中的改革措施(如文化?#24230;?#36164;体制创新、设立“文博会”),除了有助于深圳改善文化产业发展环境外,其最大功效无疑在于推动了民营文化企业的发展和崛起,成为深圳这一时期最大的改革成果之一。

                                        总体来看,深圳这一阶段的文化体制改革继续以文化宏观管理体制和微观运行机制为重点,但又是之前改革的进一步深化。如在文化宏观管理体制改革上,深圳积极推动政府职能“三个转变”,一方面做好“加法”,出台了系列文化政策文件,强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,另一方面做好“减法”,降低文化市场准入门槛,市级文化行政审批事项从102项精简到11项,着力解决政府的“越位”和“错位”问题;同时从2003年开始尝试实行大型公共文化活动的社会化、市场化运作。

                                        而作为改革重中之重的文化事业单位改革,近几年也取得了某些突破性进展。这主要体现在现代文化企事业制度的建构上。第一是深圳2004年前后以“一团一策”方案推动三大国办专业?#21644;?#25913;革:深圳歌舞团转企改制,由事业单位转制为文化企业;深圳粤剧团实行股份制改造,由事业单?#29615;?#20154;转变为股份制企业;深圳交响乐团则保留事业单位身份,但在人事制度、?#24230;?#36164;制度上进行了改革。第二是深圳交响乐团、深圳图书馆等单位探索实行理事会制度,这种探索显然是传统事业单位管理的一大创新;第三,2002年成立深圳报业集团,2004年相继成立深圳广电集团和深圳发行集团,随后探索建立以三大文化集团为对象的国有文化资产监管模式。第?#27169;?#25353;照2006年引起全国关注的深圳事业单位“分类改革”(公益类、行政类和经营类)要求,34家经营性文化事业单位全部转企改制,10家公益性文化事业单位完成内部“三项制度”改革。
                                       
                                        二、深圳文化体制改革的简要评析
                                       
                                        应该说,深圳的文化体制改革取得了相当程度的成功,2009年、2011年和2012年深圳连续三次被中央授予“全国文化体制改革先进地区”称号。但由于受到我国改革整体进程的制约,深圳文化体制改革也存在一些深层次的问题,我们?#29615;?#20174;如下四个主要方面进行简要评析。

                                        (一)文化管理体制改革。
                                        文化管理体制改革是文化体制改革的核心,正如?#26032;?#32773;指出:“文化体制在内容上包括社会文化产品与服务的生产、管理与资源配置体制。就我国而言,文化体制中起主导作用的是党委系统、政府系统、文化企事业单位、文化市场等文化主体机构的结构关系及其相关制度规定的集合,也就是所谓文化管理体制。”[⑨]
                                      从深圳文化管理体制改革来看,其最大的特色是率先在全国确立起“大文化”管理体制。它不仅避免了文化管理政出多门、互相扯皮等弊端,而且这种基于精简高效、协调运转的体制创新,对深圳和全国后来的大部制改革都产生了积极影响,如作为深圳2009年新一轮机构(大部制)改革的一部分,深圳市文化局(新闻出版局、广播电影电视局、文物局)与市体育局、旅游局、文化产业发展办公室合并组建深圳市文体旅游局,“大文化”进一步扩容;而随着2008年国务院大部制机构改革的推进,广东顺德等地也进行了党政合一的“大文化”管理体制创新。

                                        然而,由于党委、政府、市场与文化企事业单位的关系还没完全理?#24120;?#25919;事分开、政企分开、管办分离等还没真正实现,尤其是在机构改革后政府文化职能的“三个转变”?#20849;?#21040;位,使得在?#23548;?#30340;管理?#23548;?#20013;,党政文化管理部门的关系协调和机构重叠问题、党政文化管理部门与国有文化企事业单位关系问题、“体制内”和“体制外”文化管理的双轨制问题等的改革调整,都还有进一步拓展的空间。同?#20445;?#20174;“大文化”管理体制本身来看,也存在不少体制难题,如文化大部制改革仅涉及行政系统而没有调整党委、政府、人大、政协之间的关系,机构合并后与上下级文化管理部门的?#35859;櫻?#22312;政府职能没有实?#39318;?#21464;情况下由于机构?#39038;?#21644;人员减少而导致公务员穷于应付大量行政事务,大部制使部门之间协调成本下降的同时也导致了部门内部协调成本的上升,[⑩]领导职数的减少导致公务员升迁激励下降等,都是深圳未来完善“大文化”管理体制需要加以解决的问题。

                                        (二)文化事业单位改革。
                                        作为中国传统计划体制的一部分,事业单位在中国社会发展中曾扮演了重要角色。但事业机构的行政化、事业资源配置的非社会化、事业运行机制的非效率化和事业管理体制的非法制化等弊端,在市场经济体制下日益?#26376;丁?#38543;着新一?#25351;?#38761;周期的启动,它将成为我国继国企改革和政府机构改革之后的又一改革重点。然而,由于各种深层次问题的不断累积,事业单位改革进展缓慢。在此背景下,2006年以“分类改革”和“7项事业单位改革方案”为标志的深圳事业单位“改革风暴”引起了全国?#27573;?#30340;关注。由于文化领域的事业单位众多,这一场改革也与深圳文化体制改革有着直接的关联。

                                        从分类改革来看,深圳根据事业单位的社会功能,将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类,按照不同类别的特点,采取不同的改革和管理方式。这?#25351;?#38761;思路无疑是正确的,但从后果来看,由于此次改革以全市?#27573;?#30340;市属事业单位为整体对象,而没有考虑文化单位的某种特殊性,比如《特区文学》这样的纯文学艺术刊物被划分为经营服务类而实现改制转企,在没有相应的政府扶持下,将之简单地推向“市场化生存”,显然是有问题的。而从“7项事业单位改革方案”来看,方案涉及法定机构试点、法人治理结构、财政经费供给方式、取消行政级别和转为岗位等级管理和绩效管理等内容,却没有更为重要的社会保?#29616;?#24230;改革等配?#29366;?#26045;,加上相关立法进程的制约和利益调整所面临的巨大难题,都使得深圳事业单位改革虽陆续取得一些进展,但依然没有从根本上解决事业单位改革的“顽疾”,总体上步履艰难,难言成功。

                                        (三)文艺?#21644;?#25913;革和社会组织管理体制改革。
                                        三个国办专业文艺?#21644;?#25913;革,之所以单独拿出来评析,是因为它们是深圳文化事业单位改革的一个缩影。对于三大文艺?#21644;?#25913;革的必要性,?#26032;?#32773;指出,?#35328;和?#25512;向市场,并不是政府甩包袱减轻财政负担,其目的是通过市场机制增强活力;深圳财政实力较为雄厚,关键不是不能养而是要不要养的问题;在不养团的同?#20445;?#35201;积极发挥全社会的力量,大力培植扶持民办社会表演团体,仅仅扶持几个国办?#21644;?#32780;忽略了对社会文化资源的培育,并不利于造就文艺事业公平竞争和全面繁荣的环境。[11]基于上述认识,尽管该项改革因为涉及改革?#21644;?#21450;其人员的切身利益问题而出现某些波折(如对粤剧团市场化生存能力的争论),但由于改革?#21644;?#25968;量少、涉及面不大,尤其是对?#21644;?#23454;行转制过渡优惠和扶持政策,对利益受损员工采取了提前退休、费用补偿、人员分流安?#20040;?#26045;,较好地解决了“钱从哪里来,人往哪里去”的问题,是该项改革最?#36134;?#21033;完成的主要原因。

                                        假如说国办专业文艺?#21644;?#25913;革属于“体制内”改革,那?#27492;?#24517;须与“体制外”的民办文艺团体发展通盘考?#29301;?#25913;革才能取得更大成功。在政府不养?#21644;?#30340;同?#20445;?#28145;圳文化主管部门结合深圳社会管理体制创新,近年来一直在探索整合利用全社会文化资源,通过大型文化活动社会化运作等举措,促进社办文艺团体发展。其中,如何在实现政府公共文化服务职能向社会组织转移的同?#20445;?#23558;政府掌控的公共资源(如深圳市宣传文化事业发展基金)向全社会开放,大力扶持文化类社会组织的发展,将是深圳表演艺术团体改革进一步深化的标?#23616;?#19968;。

                                        (?#27169;?#19977;大文化集团改革及国有文化资产监管模式。
                                        与属于文化艺术系列的三大文艺?#21644;?#25913;革不同,三大文化集团的改革是涉及新闻出版和广电系列的体制改革。从成立三大国有文化集团的初衷来看,是想通过改革重塑文化市场主体,形成一批有实力、有活力的国有或国有控股的文化企业,使之成为文化市场的主导力量。在改革?#23548;?#19978;,深圳报业集团通过领导体制、组织架构以及“统分结合”的运营机制改革,深圳广电集团通过“宣传为主、两翼支撑、三业并举、多态联合”以及“统分结合”的扁平化分类管理模式,均形成了新的改革发展体制。[12]在国有文化资产的监管上,深圳从文化领域国有资产的特殊性出发,加强文化领域国有资产的监管,坚持管人、管事和管资产相结?#31995;?#21407;则,从监管主体、监管内容和监管办法三个方面探索建立了对三大集团的国有文化资产监管模式,成为三大集团改革的历?#36153;有?a href="#_ftn13" name="_ftnref13" title="">[13]

                                        应该说,深圳三大文化集团的成立,在改革发展中取得了一定的成效,如集团总体实力的扩展、广告业务的增长等。但其改革只局限于在政企(局团)分开后的集团内部管理机制与运营机制改革,在外部管理体制、行政壁垒、国有产权结构、文化?#24230;?#36164;体制改革?#32676;?#24515;层面依然没有太多突破。同?#20445;?#22269;有控股事业性集团的定位和事业单位企业化管理的模式,也存在如下问题:“一是文化事业经营与文化产业经营,有着不同的内在要求,发展文化事业的责任主体是政府,让文化企事业单位直接替代政府对文化事业的?#24230;?#21151;能,这样的实体是难以做大做强的。二是事业型文化集团既要财政?#24230;?#21644;税收优惠,又将经营文化产业的收益归单位所有、拿着企业的工?#24335;?#37329;,容?#33258;?#25104;市场秩序的混乱和市场竞争的失范,也给今后社会资本进入公益性文化事业领域的规?#23545;?#20316;和管理带来体制性障碍。三是在现实文化集团的?#23548;?#20013;,当文化企业缺乏应有的独立法人地位和足够经营自主权的时候,它们就很难吸收多元投资,增强发展的活力。”[14]此外,三大集团都是通过行政力量而不是依据业务和资本的有机整合来加以组建的,加上社会主义体制的“父爱主义”传统,其文化市场的行政垄断和运营效率问题,以及国有企事业单位改革的利益调整难题,也是人们讨论的焦点。而目前的国有文化资产监管模式,尽管有其现实的必要性(如解决国有产权主体的虚置),但也增加了管理成本,而且该模式只监管三大集团而将其余的国有文化企业资产划归深圳市投资控股公司,后者在管理幅度和专业管理方面也存在某些问题。
                                       
                                        三、深圳文化体制改革的未来走向
                                       
                                        可以看到,无论是文化管理体制上的政府,还是文化事业单位及国有文化集团改革,以上仅是着眼于深圳文化体制改革中的“组织”(政府)和“主体”(文化企事业单位)改革而作出的简要评述。事实上,从作为一场制度变迁的角度看,我国文化体制改革除了组织和主体创新,还包括政策创新和法律创新等,它们均构成了我国深化文化体制改革的基本途径。[15]而从“体制内”和“体制外”关系看,随着我国从计划体制向市场体制的快速转型,尤其是文化产业的迅猛发展,文化领域的体制外就业人口已超过体制内单位的就业人口,这使得体制外的“增量改革”成为文化体制改革的重要驱动力。相对而言,体制内的“存量改革”尽管近年在“三项制度”改革等外层制度上也取得了重大进展,但国有文化企事业单位在产权制度?#32676;?#24515;制度方面的改革进展则相对有限。
                                        由此出发,假如说在前30年深圳以“大文化”管理体制改革等为全国文化体制改革提供了经验模式,那么在未来,深圳能否为我国文化改革发展再探新路,关键在于能否在存量改革和增量改革两个层面形成实质突破。

                                        首先,从“存量改革”来看,如前所述,由于深圳本身的国有文化企事业单位数量和规模都不大,因此不像其他城市肩负着沉重的历史包袱,在存量改革方面存在大有可为的空间。特别是前期在文化管理体制改革、事业单位转企改制等方面已取得了一定成效,为存量改革的深化奠定了基础。而在改革成本的消化上,由于深圳地方财政相对雄厚,加上市场经济发达,?#24515;?#21147;较好地解决“钱从哪里来,人往哪里去”等改革阻力和改革成本(身份?#27809;唬?#38382;题。因此,只要牢牢确立深化改革的观念,树立坚定的改革意志,深圳完全有可能在如下几个方面进一步推动存量改革的发展:

                                        一是“大文化”管理体制改革。我国“大部制”改革的核心是政府职能的转变以及行政效能的提高,如果没有政府职能的真正转变(体现为公共事务从大包大揽到部分转移出去),大部制改革将难以取得预期的效果。从深圳的“大文化”管理体制的?#23548;试?#34892;来看,要实现改革目标,必须在限制政府权力和破除部门利益的基础上,将政府职能限定在“政策调节、市场监管、社会管理、公共服务”上,逐步实现由传统体制下的政事不分、管办不分向市场体制下政企分开、政事分开、管办分离的改革目标推进,进一步改革文化行政审批制度,将能分离出去的公共事务管理职能尽量转移给社会组织,真正解决文化行政部门的错位、越位、缺位和定位问题。同?#20445;?#20026;解决“大文化”管理体制内部运行中出现的问题,必须积极推动中央、省、市、(县)区的纵向文化大部制改革;按照综合管理类、行政执法类、专业技术类推进公务员分类改革,提振公务员?#31185;?#36880;步消化改革的成本;从党政关系的重新调整着手,解决相关文化管理部门的内部关系协调和机构重叠问题。就后者而言,深圳在2009年启动新一轮大部制改革后,区一级的文化大部制改革在2011年也取得新进展,如区委宣传部和区文体(旅?#21361;?#23616;实现合署办公,两块牌子一套人马,尽管在具体运行中存在党政双重文化管理整合引起内部分工协调等问题,但这无疑是文化管理体制改革的新尝试。

                                        二是国有文化企业的产权制度、管理体制和?#24230;?#36164;体制改革。由于不少国有文化企业(特别是新闻出版和广电单位)都具有意识形态属性,涉及国家文化安全问题,目前这些国有文化企业很多都采取事业单位企业化管理的过渡模式,形成了事业体制和产业体制并存的格局。从产权制度改革来看,由于文化企业产权的国有化,决定了相关产权制度改革具有相当的敏感性而进展缓慢。而产权制度改革问题,相应地引致了管理体制难题,?#27492;?#26377;权和经营权关系如何做出制度?#25165;?#25104;为人们讨论的焦点。此外,由产权制度和管理机制问题,又引出文化?#24230;?#36164;的体制改革问题。在转企改制后政府减少、取消对国有文化企业的财政补贴的情况下,社会?#24230;?#36164;已成为企业做强做大的关键,但在目前国有绝对控股的产权结构和企业主体的管理控制权难以改变的现状下,是难以吸引社会资本进入的。这构成了我国国有文化企业改革的三个重点和难点问题。在此背景下,深圳要深化国有文化企业特别是三大国有文化集团改革,必须要在这三方面做出积极探索。如在产权制度改革上,可以意识形态属性强弱为衡量标准,采取分类改革的办法,意识形态强的企业要确保国有绝对控股,意识形态弱的企业则?#24066;?#31038;会资本和外?#24335;?#20837;并相对控股,但要在文化内容的生产和管理上确保国家控制权,以此调整产权结构,相应推动?#24230;?#36164;改革。在管理体制改革上,以实现产权明晰下所有权和经营权的分离为基础,通过法定化的授权经营,赋予企业法人在经营、投资等方面的相对独立权,建立党委领导和职业经理人相结?#31995;?#31649;理制度,在增强激励的同时强化国有文化企业的内部和外部监管,确保国有文化资产的保值增值。

                                        三是文化事业单位的社会化改革。从30多年来文化体制改革中涉及文化事业单位的改革来看,文化事业单位的市场化改革已经取得明显进展,其集中体现就在于大规模的转企改制。但文化事业单位的另一个改革方向,即社会化改革则进展缓慢。《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》(中办发[1996]17号)提出,事业单位改革要“遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向”。广义的社会化是指事业单位从政事一体化中剥离出来,进入社会成为社会实体的过程,狭义的社会化则是指与“市场化”、“公务化”相对的“民间化”。[16]从深圳2006年实施的新一轮事业单位改革来看,改革的基本思路是分类改革,即将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类,以此对应事业单位改革方向中的“市场化”、“公务化”和“社会化”,但同?#20445;?#25913;革从政事分开的角度看依然进展不大,体现为事业单位对政府机关的依附关系依然没有剥离,深圳图书馆等单位建立理事会制度只是在内部管理机制上的初步探索,在人事管理、?#24230;?#26426;制、社会保?#31995;?#26041;面的社会化尚有待进一步探索。在这方面,深圳可以参照湖北等地的乡镇事业单位社会化改革经验,立足于深圳?#23548;剩?#23558;文化体制改革与社会管理体制创新结合起来,加强社会组织立法,大力扶持社会组织发展,通过政府项目采购、养事不养人等举措加快事业单位社会化改革步伐,对事业单位“国家人”转化为民间组织的“社会人”、国有资产转化为非国有非私有的“社会公共资产”、事业单位作为公共机构转化为民间组织、脱离财政供养形成新型运行机制?#20154;?#20010;转化难题予以积极破解,[17]同时制订可行的产权、人事、组织、管理运行等配套政策,促进文化事业单位向社会组织的转化,为全国事业单位的社会化改革探索新路。

                                        其?#21361;?#20174;增量改革来看,深圳文化体制改革未来要采取增量改革和存量改革并举的发展道路。由于中国文化体制改革采取的是“先易后难”的改革策略,经过前30年的发展目前改革已进入深水区,一些深层次问题正日益困扰改革的深化。如从存量改革来看,“中国社会渐进改革的基本性质,与文化行业相关的配套环境(如社会保障系统)成熟?#19979;?#25991;化体制改革事实上已无法单兵独进,社会大环境能够给文化部门提供的改革空间已十分有限”。[18]因此,在目前存量改革难以取得更大突破的背景下,把存量改革和增量改革有机结合起来,通过存量改革,推动传统文化体制的改革创新;通过增量做大,引导各种资源进入文化发展领域,形成对存量改革的外部压力,以此推动存量改革,无疑是一种值得期待的改革策略。

                                        增量改革可从两个方面来理解,一是体制外文化的管理变革,二是与文化体制改革相关的配套改革。就前者而言,深圳早在上个世纪80年代就开始探索体制外文化的管理问题,这与深圳在建立市场经济体制过程中体制外文化市场的快速发展紧密相关。这一文化市场以民营文化企业为主体,在歌舞娱乐、印刷发行、影视制作、动漫游戏等文化产业领域,都出现了体制外文化力量的快速成长。它们以其高度的市场敏感度和体制机制的灵活性而展现出勃勃生机,并对体制内的存量改革产生了积极的示范影响和路向牵引。因此,在未来,深圳文化体制的增量改革,必须转变政府职能,实现从管理国有文化机构为主向管理全社会文化的转变,深化文化行政审批制度改革,放宽非公有制经济市场准入的条件,落实和完善文化经济政策,扶持民营文化企业和民间文化组织的快速发展,以增量改革来拓展存量改革的空间。

                                        就文化体制改革的配套改革而言,与文化体制改革相关的增量改革从大的方面看有政?#21361;?#34892;政)体制、经济体制和社会体制改革。就现实紧迫性来看,则主要是社会体制改革。在这方面,深圳相关部门近年来积极推动社会管理体制创新,主要体现在:第一,2006年深圳市民政局在社会组织由双重管理向直接登记管理制度改革上取得突破性进展,并获得了第五届“中国地方政府创新奖”。[19]社会组织管理体制改革的新进展,无疑对深圳未来的文化类社会组织的发展注入新活力,它对于文化事业单位深化改革、深圳公共文化服务的市场化和社会化发展以及公民社会的建设都具有非常深远的意义。第二,深圳市人大制订的全国首个社会建设法规《深圳经济特区社会建设促进条例》于2012年3月1日起实施,这对于推动社会组织健康有序发展,支持、引导社会组织参与社会管理和公共服务都具有里程碑意义。第三,深圳市?#25237;?#19982;社会保障局在2011年推动的社会保障体制改革上率先全国破冰,从研究建立公务员社会基本养老保?#29616;?#24230;和职业年金制度入手,并着手解决机关、企事业单位退休养老金双轨制问题,畅通公务员与企事业单位人员交流通道,[20]无疑都对未来深圳文化体制改革,尤其是事业单位的转企改革、消化改革成本、破解改革阻力创造了新的发展条件。

                                        总之,深圳文化体制改革的得失成败,不仅关乎深圳一地,而且作为一个缩影,折射出中国文化体制改革的历史与走向。作为一场摸着石头过河的渐进改革,计划体制和市场体制的并存和交替是30年来我国文化体制改革的总体特征。市场经济的发展所提供的内驱力和对外开放中外来经验的引进,预示着我国文化体制的改革创新呈现出向前发展的种种可能性。这或许就是深圳文化体制改革带给我们的启示。
                                       
                                        ——原载《中国文化产业评论》(第17卷)
                                       


                                        [①] 傅才武、陈庚:?#24230;?#21313;年来的中国文化体制改革进程》,《福建论?#24120;?#20154;文科学版)》2009 年第2期。
                                        [②] 陈世香:《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》,《上海行政学院学报》2010年第5期。
                                        [③] 傅才武、陈庚:《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》,?#30563;?#27721;论?#22330;?009 年第6 期。
                                        [④] 陈世香:《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》,《上海行政学院学报》2010年第5期。
                                        [⑤] “三国”是指国家文化部、广电总局、新闻出版总署,三者均有文化市场管理权。“诸侯”是指省以下文化、广电、新闻出版、城管、工商、公安、宣传部等,都有文化市场管理权,把文化市场分割得七零八落。参看傅才武、陈庚?#24230;?#21313;年来的中国文化体制改革进程》,《福建论?#24120;?#20154;文科学版)》2009 年第2期。
                                        [⑥] 倪鹤琴:《深圳文化体制改革历程》,《2004年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2004年版。
                                        [⑦] 倪鹤琴:《深圳文化体制改革历程》,《2004年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2004年版。
                                        [⑧] 倪鹤琴:《深圳文化体制改革历程》,《2004年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2004年版。
                                        [⑨] 陈世香:《大部制视角下地方政府文化管理体制改革进程及其挑战》,《上海行政学院学报》2010年第5期。
                                        [⑩] 周天勇等:《中国行政体制改革30年》,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第234—235页。
                                        [11] 《深圳市属专业文艺团体转企改制的探索》,《2005年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2005年版。
                                        [12] 倪鹤琴:《深圳市文化体制改革试点工作回眸》,《2005年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2005年版。
                                        [13] 《深圳国有文化资产监管模式探索》,《2009年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2009年版。
                                        [14] 花建:《从体制改革和机制创新入手,进一步解放文化生产力》,《2004年深圳文化发展蓝皮书》,中国社会科学出版社2004年版。
                                        [15] 傅才武、陈庚:《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》,?#30563;?#27721;论?#22330;?009 年第6 期。
                                        [16] 赵立波:《事业单位社会化与民间组织发展研究》,山东人民出版社2010年版,第1—2页。
                                        [17] 赵立波:《事业单位社会化与民间组织发展研究》第十四章,山东人民出版社2010年版。
                                        [18] 杨琳、傅才武:《二十年来文化体制改革进程评估》,?#30563;?#27721;大学学报(人文科学版)》2006年第4期。
                                        [19] 李舒瑜:《深圳社会组织改革获中国地方政府创新奖》,http://www.sznews.com,2010年1月18日。
                                        [20] 《深圳再改革 探索公务员社会养老保?#29616;?#24230;》,《21世纪经济报道》,2011年5月10日。

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                                                                                                            1. <dl id="tbmfn"><ins id="tbmfn"><nobr id="tbmfn"></nobr></ins></dl>
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                                                                                                              <dl id="tbmfn"><font id="tbmfn"></font></dl>