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                                      中国文化管理体制改革与“制度变迁”
                                      2014年12月26日
                                      杨立青
                                       
                                        摘  要:我国传统文化管理体制的建立,是一系列新的关于文化资源占有和配置方式的系统化制度安排,也是关于各个文化主体之间结构性关系及相关制度构成要素(如意识形态)的设定,它的制度化与规范化为建国后社会新秩序的确立和巩固奠定了基础。改革开放以来,随着国内外环境的变化,通过改革来克服传统文化管理体制的弊端、激发文化发展的活力,集中地体现为深刻的文化制度变迁过程,它既是我国体制转型的一个重大发展,也极大地推动了我国整体的制度创新。

                                        关键词:文化管理体制改革;制度安排;制度变迁;制度创新
                                       
                                       
                                       
                                       
                                        所谓文化管理体制,是指有关政府管理文化的职能和组织体系、政府管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系以及合理规范文化单位之间与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制。
                                      [①]我国传统文化管理体制在1949年前后的建立,首先是作为一项新的制度安排而出现的。而作为一系列关于文化资源占有和配置方式的系统化制度安排,它包括管理思想、管理机构、管理方式和运作机制等内容。同?#20445;?#30001;于它是在特定的政治、经济和社会条件下建立的,随着时间的推移和外部环境的变化,尤其是改革开放以来,文化管理体制改革?#37096;?#22987;被提上党和政府的重要议事日程。

                                        可以看到,文化管理体制改革同样也是围绕着文化资源的占有和配置方式进行的,并伴随着相应的管理观念和管理手段的调整而发生变化。但由于传统体制本身的“路径依赖”,文化管理体制改革必然体现出某?#25351;叢有浴?#28176;进性和曲折性。?#23548;?#35777;明,我国文化管理体制改革是一场深刻的文化制度变迁过程,“制度变迁”的相关概念、理论完全适用于对这一改革进程的分析。
                                       
                                        一、作为一项“制度安排”的文化管理体制
                                       
                                        体制是相对于制度而言的。关于制度与体制这两个概念,国内外学界已有很多辨析?#26376;?#36848;。一般认为,制度是一个社会为人民所规定的共同和根本的?#24418;?#20934;则,是在一定的历史条件下形成的特定的政治、经济、文化等方面的统一体,是对该社会形态?#23616;?#20869;容以及表?#20013;?#24335;的内在的、一般的规定,因而具有相对的稳定性;体制则是制度的具体化,是对于制度的外在表现和实施形式,并具有不确定趋势;相对于制度来说,体制容易出现偏差、老化和变形。[②]换言之,体制是制度的具体载体,也是制度的表?#20013;?#24335;,即体制?#23548;?#19978;是一种具体化的制度安排。

                                        那么,何为制度安排?#30475;?#32500;斯和诺斯从经济学角度给出如下定义:“制度安排,是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排,制度安排……提供一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入,或提供一种能影响法律或产权变迁的机制,以改变个人(或团体)可以合法竞争的方式。”[③]
                                      由于文化管理体制在内容上包括社会文化产品与服务的生产、管理与资源配置,借用经济学的“制度安排”概念,我们可以将文化管理体制理解为一个国家或社会在特定的历史时期关于文化资源占有方式、配置方式的制度安排及其实施过程的系统化与规范化。同?#20445;?#30001;于文化管理体制的实质是有关文化组织和?#24418;?#30340;各种制度的结构化体系,是自发形成或人为设计的各种交往(合作与竞争)规则的系统化表达,它就不仅与具体的制度设计与执行机制相关,更与其背后的理念、价值和意识形态有着内在的关联。因此,关于文化管理体制这一定义就包含了如下三个要点:

                                        第一,从根本上说,文化管理体制是关于文化资源占有方式和文化资源配置方式的系统化的制度安排。假如说资源的稀缺性决定了资源配置的方式是经济学的永恒主题,那么对于文化管理体制来说,这一问题同样是相关制度设计的出发点。同?#20445;?#30001;于“资源配置总是以一定的资源占有方式为条件,资源占有方式决定着资源配置方式的选择,也制约着资源配置的效率”,因此“资源占有与资源配置方式的有机组合,才形?#19978;?#23454;的生产”。[④]这种资源配置理论不仅对经济体制适用,同样也适用于对我国文化管理体制的分析。如基于建国以来我国“短缺经济”的长期存在,资源的有限性决定了文化管理体制通过“计划”和行政命令来配置、调控文化资源,而由于传?#25104;?#20250;主义意识形态的影响,又决定了必须采取以高度国有化为特征的资源占有方式。
                                      第二,文化管理体制是关于各个文化主体之间结构性关系及相关制度构成要素的设定。由于文化管理体制是关于支配文化主体之间合作与竞争方式以及如何执行文化资源占有、配置方式的一种制度安排,它首先涉及各个文化主体之间的结构性关系,即谁是管理主体、谁是管理对象等问题。所谓管理主体,是指管理?#24418;?#26045;行的主体,是制定制度和执行制度的主体;所谓管理对象,是指管理?#24418;?#26045;行的客体和范围。就我国而言,管理主体无疑主要是各级党政系统的文化主管部门,而管理对象则既可以是文化组织、文化机构或自然人,?#37096;?#20197;是?#24335;稹?#36164;产或项目。除了管理主体和管理对象,文化管理体制的另外一个要素是管理手?#21361;?#21363;管理主体为了实施管理所使用的管理工具或办法,如政策、法律法规、?#32972;?#25514;施等。此外,由于管理总是秉承一定的指导理论和思想观念,管理理念也构成了文化管理体制的重要组成部分。可以说,管理主体、管理对象、管理手段和管理理念?#20154;?#20010;要素形成了文化管理的制度安排的主要构成。[⑤]

                                        第三,文化管理体制,对我国而言,更是一种关于“意识形态管理”的制度安排。我国文化管理的制度安排,除了具有一般制度的功能,如通过制度规则来规约个人?#24418;?#21450;维系社会秩序,在管理理念上,它还具有意识形态管理的浓?#30097;?#24425;和功能指向。蒯大申和饶先来在讨论我国文化管理体制的功能?#20445;?#39047;有意味地对制度的“制”与“度”进行了拆解,指出所谓“制”,即规范(用作动词),就是从正面规定“应该做什?#30784;?#22914;何做”和从反面规定“不许做什么”;所谓“度”,即标准,就是制定和提出“不许做什么”以及“应该做什?#30784;?#22914;何做”的依据和规则。就传统文化管理体制而言,其主要功能体现在?#28023;?)制定管理全国文化事业的方针政策和法律法规;(2)规范全国文化机构、文化组织、文化单位、文化人在文化生产、文化传播、文化活动中的?#24418;?a href="#_ftn6" name="_ftnref6" title="">[⑥]

                                        在这一以明确的“?#24066;?rdquo;和“禁止”为规范的系统性制度安排中,有一个?#25104;?#24615;的制度要素,即意识形态规范。在新制度主义(如诺斯的制度理论)中,意识形态因素是被纳入“非正式约束”并以一种相对隐晦的方式发挥重要作用的。[⑦]与此不同,由于中国共产党长期以来一直重?#26377;?#20256;思想文化工作,不仅把文化看作是社会动员和社会革命的主要力量源泉,而且建构了严密的突出意识形态宣传的文化系统,文化管理因此被视为以意识形态为核心的政治治理的重要组成部分。由此可见,新中国所建立起来的文化管理体制?#23548;?#19978;也是一种意识形态管理体制,文化管理不仅是对执政党意识形态的合理性和合法性进?#26032;?#35777;和辩护的主要手?#21361;?#23427;的制度化与规范化也为建国后社会新秩序的确立和巩固奠定了基础。这一新的以意识形态为核心的文化制度安排,不仅决定了传统文化管理体制建立的制度内容和形式,而且也对后来文化管理体制改革的进程产生了深远的影响。
                                       
                                        二、文化管理体制改革中的“制度变迁”
                                       
                                        所谓“制度变迁”,是指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式,它可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益?#31995;?#30340;制度的替代过程。[⑧]关于“制度变迁”的概念及相关理论,在马奇与奥尔森、诺斯、?#35828;?#26031;等西方著名的新制度主义者的论著中均得到了系统的分析,[⑨]?#28304;?#26412;文不做赘述。
                                      在此想强调的是,1949年中华人民共和国的成立,首先意味着新中国“国家制度的重建”的开始。由于新中国的成立是通过一场深刻的社会革命完成的,因此这一“国家制度的重建”本身也代表着一种诺斯所说的“正式规则的剧烈变动”和“不连续的制度变迁”。[⑩]作为国家制度重建的有机组成部分,文化管理体制的初步建立及其系统化,形成了我国文化管理体制的传统模式。这一传统模式曾经在推动从新民主主义到社会主义体制(外在秩序)的转变以及确立社会主义文化新秩序(内在秩序)等方面发挥了历史性作用,但其本身存在的巨大弊端(如体制僵化、激励不足、效?#23454;?#19979;等)又制约了我国文化事业的长远发展。尤其是改革开放以来,随着国内政治、经济和社会条件的转换以及国际环境的变化,如何通过改革来克服传统文化管理体制的弊端、激发文化发展的活力,也就成为推动我国体制改革和制度变迁的新课题。

                                        按照新制度主义学者拉坦的观点,一般意义的制度变迁(制度创新或制度发展)主要是指:一种特定组织的?#24418;?#30340;变化;这一组织与其环境之间的相互关系的变化;在一种组织的环境中支配?#24418;?#19982;相互关系的规则的变化。[11]换言之,制度变迁是组织对构成制度框架的规则、准则和实施机制所做的边际调整。
                                      ?#26469;?#26469;看,我国文化管理体制改革的启动和发展,首先是作为管理主体的党政高层及各级文化管理部门,深刻认识到改革开放后整个社会环境所发生的巨大变化,以及传统文化管理体制与这一环境变化之间的?#29616;?#19981;协调,并在对之进行历史反思的基础上,通过渐进性改革来推动原有体制的内部调整和转化。它既包括对“文艺服从于政治”等传统观念的放弃,也包括以党政分开、转变政府职能为中心的文化行政体制改革,更包括以机构改革为表?#20013;?#24335;的管理组织再造与革新。其中的典型范例就是“文革”后在?#25351;创?#32479;文化管理组织架构后,也对这一架构进行了相应的局部调整,如海?#31232;?#28145;圳和上海等地方政府在20世纪80、90年代积极推动政府职能转变和机构改革,形成了涵盖文化、新闻出版、广播电影电视等领域的“大文化”管理架构。这一“特定组织的?#24418;?#30340;变化”,无疑是见证我国文化管理制度变迁的标?#23616;?#19968;。

                                        其?#21361;?#22312;“组织与其环境之间的相互关系的变化”上,改革开放以来,计划经济的解体、市场经济的确立以及加速融入世界经济体系,不仅在国内催生了日益强大的市场力量,同样也催生了不断成长的社会力量,导致传统高度整?#31995;?ldquo;一体化社会”开始向国家、市场和社会三元分立格局转化,并逐渐形成了三个既彼此关联又相对独立的领域。这不仅构成了我国文化管理体制改革最大的外部环境变化,也直接、间接地促成了作为文化管理核心的党政文化部门与相关文化主体之间关系的调整。尤其是在市场经济条件下,以重新调整政府组织和市场组织、社会组织之间的关系为契机,我国文化管理体制的改革?#23548;?#20027;要是通过如下两种举措,不断形塑出新的微观文化主体进而推动了主体创新的:一是以所有制改革为契机,调整文化资源的占有和配置方式,承认文化市场的合法地位,降低文化准入门槛,积极引导“体制外”非国有文化力量的发展;二是积极推动“体制内”改革,在加强文化事业单位内部改革的同?#20445;?#36890;过“转企改制”等方式将经营性文化事业单位推向市场,使之成为有活力的文化市场主体。可以说,上述改革构成了“组织与其环境之间相互关系变化”的一个表征。

                                        最后,“在一种组织的环境中支配?#24418;?#19982;相互关系的规则的变化”上,改革开放以来,为推动文化体制改革,我国各级党政宣传文化部门出台了各种方针政策和法律法规,不断进行文化管理规则、准则、机制的调整和重构。在方针政策方面,1978年党的十一届三中全会的召开,以及真理标准问题的讨论和实事求是思想路线的重新确立,为此后的文化管理体制改革奠定了基础。而随着经济改革从计划体制向市场体制的转化,我国的文化政策也出现调整,从1978年《人民日报》等实行“事业单位,企业化管理”到“双轨制”的普遍推行,从1979年开文化部起草《关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》,到1988年文化部等部门发布《关于加强文化市场管理工作的通知》正式确认“文化市场”概念,从1984年后开始改变政企、政事、管办不分的文化事业体制,到1992年确立市场经济体制后推动民营文化的发展,再到2000年中共十五届五中全会正式提出“文化产业”概念,特别是党的十六大以来,为深化文化体制改革、建构公共文化服务体系和大力发展文化产业,从中央到地方,?#36861;?#25512;出了各种文化改革发展的政策性文件,均预示着新的政策规则变革时代的到?#30784;?br />
                                        在法律法规方面,为确保改革建立在一定的法治基础之上,改革开放以来,我国在文化立法上制定了《文物保护法》和《著作权法》两部正式法律,国务院也颁布了《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》等多部文化行政法规。尽管我国的文化法律体系还很不完善(表现在以大量的行政法规、规范性文件代替正式法律),加上执法?#26041;?#19978;所存在的问题,法治化治理依然任重道远,但上述法律法规的出台依然折射了我国文化管理体制在法律规则上的深刻变化。

                                        由此可见,我国文化管理体制的改革?#23548;?#19981;仅是我国传统体制的内部调适,而且也预示着一场深刻的文化制度变迁的到?#30784;?br />  
                                        三、文化管理体制改革与当代中国的体制转型和制度创新
                                       
                                        中国1978年以来的改革开放,是“改革”和“开放”的内外统一和有机结合。所谓改革,即对内改革,是在改革传统计划体制的同时建立、发展新的市场体制,推动当代中国的社会转型;所谓开放,即对外开放,是通过引入某种外部力量,形成对内部改革的外压机制,最终驱动当代中国的制度创新。就此而言,中国的改革开放史,也是体制转型和制度创新的历史。

                                        “体制转型”是个内涵丰富的概念,它从?#23616;?#19978;说是一种制度转型。尤其对社会主义国家来说,所谓制度转型,意味着“从一种国家或政体被转变或转变为另一种国家和政体”,“?#21019;?#20197;生产资源集体所有制和党政机关控制生产资源的运用为主转变为以私人所有制以及按个人和私人团体的分散决策运用生产资源为主”。[12]但与苏联东欧国家激进的变革不同,中国采取的是渐进的、部分的、增长的、连续的改革方式。相较于前者确立的“转型体制”,中国确立的是“改革体制”。[13]就此而言,一般所说的体制转?#25237;?#20110;中国来说更准确地说应为“体制改革”。

                                        但无论是体制改革还是体制转型,在以往,人们更多地强调了它的经济含义,即社会主义市场经济体制对传统计划经济体制的逐渐替代过程。不过,30多年过去,人们更愿意认为体制转型是一种全面的、系统的、深刻的体制变革,它不仅包括经济领域,也包括政治、社会和文化领域。显然,在这点上,无论是学界、政界还是一般的社会民众,都是有一个相对缓慢的认识过程的。

                                        在传统计划体制改革的必要性和紧迫性问题上,人们很早就取得了广泛的共识,但这种共识主要基于经济体制。因为所谓计划体制,从根本上是指计划经济体制,而政治、社会和文化领域的计划体制不过是计划经济体制的某种派生,它们只是在配合计划经济体制的意义上才获得人们的关注。但随着改革开放的深入发展,以及市场经济的确立和社会的快速转型,文化和价值领域的问题开始浮现和凸显,它不仅与经济迅速发展的物质层面形成了鲜明的?#26085;展?#31995;,而且日益获得了一种具有独立意义的自主地位。特别是由于文化的改革发展与经济、政治、社会体制转型上的不匹配、不同步,造成了?#29616;?#30340;精神文化问题,如价值混乱、文化虚空、无所适从等。这不仅引起了社会的普遍焦虑和广泛关注,也引起了党和国?#19994;?#39640;度重视。为此,中共十六届六中全会作出了“社会和谐是中国特色社会主义的?#23616;适?#24615;”的重大判断,明确要大力推动经?#23186;?#35774;、政治建设、文化建设和社会建设协调发展的目标,以党的十八大为标志,我国改革开放跨过以经济体制改革为重点的历史时期,进入以经济、政治、社会、文化和生态文明“五位一体”全面改革和转型的新阶段。而文化领域的体制转型,则主要体现于2002年中共“十六大”以来文化体制改革的全面提速,“建立与社会主义市场经济相适应的文化体制”因此也成为文化领域的体制转型的主要目标。

                                        在我们看来,文化(管理)体制改革不仅是我国体制转型的一个重大发展,而且也极大地推动了我国整体的制度创新。
                                        众所周知,新制度主义理论的“制度变迁”并不?#24378;?#27867;意义上的变迁,而是在变迁中强调“制度创新”的意义。[14]它不是泛指制度的任?#25105;?#31181;变化,而是特指一?#20013;?#29575;更高的制度替代原有的制度,其中包括了新制度的生产、新旧制度的转换和替代等过程,其主要目的是通过制度创新获取更多的收益,“如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新”。[15]

                                        对于中国当代的体制改革和转?#25237;?#35328;,其过程本身?#32479;?#28385;了一系列重大的制度创新。这已为学界所广泛认同。如姚洋就从制度创新的角度分析了中国经济体制改革的进程及其成功经验,并从分权改革、渐进改革、农村改革、企业改革、价格改革、开放改革、金融改革等方面具体分析了制度创新对于中国经济体制改革成功的重大价值。[16]周黎安也从地方政府及其官员的激励和治理角度揭示了中国经济增长之谜中的地方制度创新因素。[17]在此意义上,我们?#37096;?#20197;说,近30多年来,我国文化事业和文化产业的快速发展,同时也是制度创新的结果,并主要体现于文化体制改革中的组织创新、政策创新、主体创新和法律创新?#20154;?#20010;方面。[18]而推动当代中国文化制度创新的力量源泉,不仅来自我国意识形态管理的局部调整所拓展出来的制度创新空间,更在于市场经济体制取代计划经济体制过程中,文化领域以“效率”为取向的市场化改革所释放出来的巨大文化能量。就此而言,文化制度创新不仅构成了我国整体制度创新的有机组成部分,而且对我国经济社会的未来发展也将产生深远的影响。

                                        综上所述,无论是文化管理体制作为一项“制度安排”在建国初期的确立,还是这一体制在1978年以来的改革,以及文化管理体制改革对于我国体制转型和制度创新的意义,?#25216;?#20013;契合、体现了“制度变迁”的基本概念、基本原理和变迁模式。一句话,体制改革和制度变迁之间的内在相契性,决定了制度变迁理论完全适用于对我国文化管理体制改革的整体性分析。
                                       
                                        ——原载《中国文化产业评论》(第20卷)


                                        [①] 逯弘秀:《文化管理体制改革与创新研究》,?#37117;?#26519;华桥外国语学院学报》2009年第2期。
                                        [②] ?#19988;?#31456;:《政府理论》,苏州大学出版社2003年版,第24页;谢庆奎主编:《当代中国政府》,辽宁出版社1991年版,第17—18页。
                                        [③] 戴维斯、诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》,陈昕主编:《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年版。
                                        [④] 黄新华:《中国经济体制改革的制度分析》,中央文史出版社2005年版,第32页。
                                        [⑤] 蒯大申、饶先来:《新中国文化管理体制研究》,上海人民出版社2010年版,第2—3页。
                                        [⑥] 蒯大申、饶先来:《新中国文化管理体制研究》,上海人民出版社2010年版,第2页。
                                        [⑦] 诺斯认为,非正式约束“来自于社会传递的信息,并且是我们所谓的文化传承的一部分”,它包括价值信念、伦理规范、风俗习惯、意识形态等因素。参?#30784;?#21046;度、制度变迁与经济绩效》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2011年版,第51页。
                                        [⑧] 马建斌:?#27573;?#26041;新制度主义的制度观述要》,《内蒙古财经学院学报(综合版)》2006年第6期。
                                        [⑨] 马奇、奥尔森:《重新发现制度:政治的组织基础》,三联书店2011年版;诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2011年版;?#35828;?#26031;:《政治科学中的制度理论:“新制度主义”》,上海世?#32479;?#29256;集团2011年版。
                                        [⑩] 诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2011年版,第123页。
                                        [11] 拉坦:《诱致性制度变迁理论》,陈昕主编:《财产权利与制度变迁》,上海人民出版社1994 年版,第329 页。
                                        [12] 柯武刚、史漫飞:《制度经济学》,商务印书馆2004年版,第505页。
                                        [13] “改革体制”这一概念来自?#25490;?#20160;·科尔?#21361;?#30456;对于“经典社会主义体制”,参?#30784;?#31038;会主义体制——共产主义政治经济学》,中央编译出版社2007年版,第19页。在秋风看来,转型体制与改革体制的最大区别在于前者预设了“一个社会有一个追求”的基本目标,并致力于转向?#26434;上?#25919;的基?#23616;?#24230;框架,而后者则并不预设这样一个既定的?#21344;?#30446;标,参?#30784;?#36229;越改革体制的改革》,“人民网”2006年8月9日。
                                        [14] 黄新华认为“制度创新”和“制度变迁”并不完全相同,尽管新制度经济学交替使用这两个概念。在他看来,制度变迁虽然也指新规则取代旧规则,但变迁是主体成本—收益估计的结果,它可能只有利于变迁主体而于整个社会无益。而制度创新则意味着制度整体效率的提高和公共福利的增加。参?#30784;?#20013;国经济体制改革的制度分析》,中央文史出版社2005年版,第186页。
                                        [15] 戴维斯、诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》,陈昕主编:《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年版。
                                        [16] 姚洋:《作为制度创新过程的经济改革》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
                                        [17] 周黎安:《转型中的地方政府——官员激励与治理》,格致出版社、上海人民出版社2008年版。
                                        [18] 傅才武、陈庚:《我国文化体制改革的过程、路径与理论模型》,《江汉论?#22330;?009年第6期。

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